این مقاله به بررسی کامل تاریخچه برنامه ریزی در ایران از نخستین اقدامات در دهه ۱۳۱۰ تا تصویب برنامه های عمرانی و اقتصادی دوران معاصر می پردازد.
مقدمه
در سال ۱۳۱۶ برای نخستین بار ایده ای در خصوص تدوین برنامه ای منسجم برای ساماندهی امور عمرانی کشور شکل گرفت. به دنبال این اندیشه، در تاریخ ۱۱ فروردین همان سال، بر اساس مصوبه هیات وزیران، نهادی با عنوان «شورای اقتصادی» جهت تمرکز و هماهنگی مطالعات اقتصادی در کشور تاسیس شد. ریاست این شورا را نخست وزیر بر عهده داشت و اعضای آن را وزیر مالیه، روسای کل کشاورزی، صنعت و بازرگانی، رییس هیات نظارت بر شرکت ها، مدیران عامل بانک ملی ایران، بانک فلاحت و بانک سپه، به همراه سه نفر از کارشناسان برجسته که با تایید هیات وزیران انتخاب می شدند، تشکیل می دادند.
در دهمین نشست شورای یادشده که در نخستین روز تیرماه سال ۱۳۱۶ برگزار شد، گزارشی پیرامون تدوین برنامه ای جامع برای سامان دهی اقتصادی کشور به رضا شاه ارائه گردید. در پی این اقدام، کمیسیونی دائمی زیر نظر همان شورا با هدف تهیه طرحی برای امور اقتصادی تشکیل شد. این کمیسیون پس از چند هفته بررسی و پژوهش، نتایج مطالعات خود را در زمینه بهبود شرایط کشاورزی و اسکان ایلات و عشایر، در قالب طرحی تحت عنوان «برنامه هفت ساله کشاورزی» تنظیم کرده و برای بررسی و اقدام، آن را به نخست وزیر وقت ارائه نمود.
در حالی که مقدمات اجرای طرح پیشنهادی در حال شکل گیری بود، وقوع جنگ جهانی دوم و انسداد مسیرهای زمینی و دریایی، ادامه روند کار را غیرممکن ساخت. پس از پایان جنگ و با بازگشت نسبی ثبات به فضای اقتصادی کشور در دهه ۱۳۲۰، موضوع برنامه ریزی منسجم که نخستین بار در دهه ۱۳۱۰ مطرح شده بود، دوباره با جدیت بیشتری در دستور کار قرار گرفت. این بار تمرکز بر دو محور اصلی قرار گرفت: نخست، بازسازی و سازمان دهی مجدد کلیه موسسات دولتی سودده، به استثنای صنایع نفت، دخانیات و راه آهن که به بانک صنعتی و معدنی واگذار شدند؛ و دوم، تدوین طرحی فراگیر برای توسعه عمرانی کشور.
در سال ۱۳۲۶، مصوبه ای از سوی مجلس به تصویب رسید که گرچه هرگز به مرحله اجرا نرسید، اما نشان دهنده شکل گیری نوعی نگرش برنامه محور در میان مسئولان آن زمان بود؛ نگرشی که به قصد بهبود شرایط اقتصادی کشور پدید آمده بود. طبق تبصره ۸ قانون مربوط به اجازه پرداخت حقوق و هزینه های کشور در سه ماهه پایانی همان سال، دولت موظف شد از ابتدای فروردین ۱۳۲۷ و به مدت ده سال، تمامی درآمدهایی که از محل حق امتیاز، سود سهام و سایر عایدات مرتبط با شرکت نفت ایران و انگلیس به دست می آورد را در حسابی مجزا و بر اساس ضوابط مشخص، نگهداری کند:
- در سال نخست، باید ۴۰ درصد از این درآمدها؛
- در سال دوم، ۷۰ درصد؛
- و از سال سوم به بعد، کل این عواید در حساب ویژه ثبت می شد.
برنامه ریزی شده بود که وجوه حاصل از این منابع صرفاً در مسیر طرح های تولیدی و پروژه های عام المنفعه به کار گرفته شوند. برداشت از این حساب تنها با تصویب مجلس و بر اساس برنامه ای مشخص امکان پذیر بود. همچنین تاکید شده بود که در تخصیص این اعتبارات، اولویت با مناطق محروم تر از جمله استان ها و شهرستان ها باشد.
در پی بررسی هایی که توسط هیات عالی برنامه ریزی صورت گرفت، مشخص شد که منابع مالی داخلی برای اجرای طرحی فراگیر که اصلاحات اجتماعی و اقتصادی را در بر گیرد، کافی نیست. به همین دلیل، دولت تصمیم گرفت بخشی از اعتبار مورد نیاز این برنامه را از طریق وام های خارجی تامین کند. در همین راستا، تقاضای وامی به مبلغ ۲۵۰ میلیون دلار از بانک بین المللی ترمیم و توسعه مطرح شد.
برای جلب نظر بانک و احراز شرایط لازم، لازم بود طرح های پیشنهادی با جزئیات دقیق تشریح و توجیه شوند. در این مسیر، شرکت مشاوره ای آمریکایی «موریسن–نودسن» به عنوان مشاور فنی انتخاب و مامور بررسی و تدوین برنامه ها شد. این شرکت پس از چهار ماه مطالعه و ارزیابی، سه طرح توسعه ای با مقیاس ها و ابعاد متفاوت را برای ارائه به دولت ایران تدوین و پیشنهاد کرد.
در سال ۱۳۲۷، دولت برای فراهم آوردن زمینه های اجرایی برنامه ریزی و ایجاد هماهنگی در همکاری های مشورتی با هیات ها و نهادهای خارجی، نهادی با عنوان «اداره دفتر کل برنامه» بنیان نهاد. مسئولیت این نهاد، تدوین جزئیات برنامه ای هفت ساله بود. در ادامه، این اداره به «سازمان موقت برنامه» تغییر نام یافت و نقش موثرتری در روند برنامه ریزی کشور ایفا کرد.
در همین سال، دولت برای بهره گیری از توان فنی و تخصصی، قراردادی با شرکت آمریکایی «مهندسی مشاور ماورای بحار» منعقد نمود. هیات پنج نفره ای از سوی این شرکت به ایران اعزام شد و پس از بررسی شرایط اقتصادی و اجتماعی کشور و بازدید میدانی از مناطق مختلف، در تاریخ ۲۲ دی ماه ۱۳۲۷ گزارش جامع خود را درباره برنامه توسعه هفت ساله در اختیار دولت قرار داد.
در تاریخ ۲۶ بهمن ۱۳۲۷، مجلس شورای ملی قانونی را به تصویب رساند که به اجرای مقررات گزارش کمیسیون برنامه اختصاص داشت؛ این قانون که در واقع نخستین برنامه عمرانی کشور به شمار می رفت، شامل یک ماده واحده و چهار تبصره بود. در ماده واحده این قانون، دولت موظف شد تا گزارش شماره یک کمیسیون برنامه مورخ ۴ شهریور ۱۳۲۷، که مشتمل بر ۱۵ ماده و یک تبصره بود، را به اجرا درآورد. همچنین بر اساس ماده دوم همین گزارش، دولت باید برنامه عملیاتی هفت ساله را ظرف مدت سه ماه به تصویب کمیسیون برنامه می رساند. در تبصره چهارم قانون مذکور، دولت موظف گردید در تدوین برنامه، به فعالیت های کشاورزی و بهداشت عمومی اولویت ویژه ای بدهد.
در ماده اول گزارش کمیسیون برنامه، اهداف برنامه عمرانی نخستین بیان شده بود که مهم ترین آنها شامل افزایش تولید داخلی و توسعه صادرات، تامین نیازهای ضروری مردم در داخل کشور، پیشرفت کشاورزی و صنایع، بهره برداری بهتر از معادن و منابع زیرزمینی به ویژه نفت بود. همچنین در این ماده بر اصلاح و بهبود شبکه های ارتباطی، ارتقای خدمات بهداشتی، افزایش سطح دانش و کیفیت زندگی افراد، بهبود شرایط معیشتی عمومی و کاهش هزینه های زندگی تاکید شده بود.